Короткий опис системи оподаткування країн Вишеградської групи Країни Вишеградської групи, а саме Польща, Словаччина, Чехія та Угорщина, створили порівняно розвинені системи оподаткування, які використовують усі основні податки. Цей процес головним чином завершився в середині 1990-х років. Реформування системи оподаткування не відбувалося у вакуумі, а було частиною процесу трансформації та стратегії цих країн щодо вступу до Європейського Союзу (ЄС).
Зважаючи на те, що Європейський Союз узгоджує непрямі податки й усі країни Вишеградської групи мали однакову стратегічну мету – вступ до ЄС, різниця в режимах оподаткування не є незначною, однак перебуває в рамках, узгоджених ЄС. Система оподаткування в Словаччині найбільш проста й відкрита з обмеженою кількістю ставок і податкових пільг. Три інші країни досі мають кілька ставок податку з доходів фізичних осіб. Найбільша ставка податку на прибуток підприємств у Чехії, але процес її зниження ще не завершено.
Угорщина започаткувала процес реформування податкової системи наприкінці 1980-х років через запровадження всіх трьох основних податків – ПДВ, податку на прибуток підприємств і податку з доходів фізичних осіб. Інші країни Вишеградської групи наслідували цей приклад і вже 1994 року належним чином застосовували ці податки. Треба зазначити, що Україна завершила цей процес 1992 року.
Основні напрями реформування З 1994 року можна було спостерігати три основні процеси. Перший стосувався збільшення надходжень від непрямих податків і зменшення надходжень від прямих податків, в основному від податку на прибуток підприємств. Головні аргументи на користь такої стратегії – зниження ризику зменшення надходжень упродовж періодів сповільнення економіки та забезпечення більшої об’єктивності в системі оподаткування (докладніше див. Таблицю 4). У цілому країни знизили ставки податку на прибуток підприємств і зараз мають ставки нижчі, ніж у середньому в Європейському Союзі. Водночас вони зазвичай зберігали початкову ставку ПДВ, але скасували пільги щодо сплати ПДВ і збільшили ставки акцизних зборів.
Деякі країни, наприклад Угорщина, дуже активно надавали спеціальні податкові пільги для великих міжнародних інвесторів. Ці процедури виявилися шкідливими й суперечили правилам надання державної допомоги, розробленим Європейською Комісією; відповідно їх потрібно було скасувати до 1 травня 2004 року.
Другий процес мав зробити систему оподаткування сумісною із законодавством Європейського Союзу. Цього можна було досягти, наприклад, через підвищення ставок акцизних податків до мінімального рівня, якого вимагав ЄС, і скасування пільг щодо сплати ПДВ. Цей процес було розтягнено на багато років для уникнення інфляційних шоків. Третій процес було розпочато для збільшення складності системи оподаткування через збільшення різноманітних пільг для того, щоб забезпечити досягнення різноманітних соціальних та економічних цілей, наприклад, збільшити попит на освіту, будівництво житла, витрати на науково-дослідні роботи тощо. Це призвело до високих витрат на виконання цих положень, проблеми інтерпретації законодавства і зловживання платниками податків. Лише Словаччина була здатна великою мірою ліквідувати цю проблему через запровадження єдиної фіксованої ставки ПДВ і одночасне анулювання більшості податкових пільг. Проблему перевантаження системи оподаткування спеціальними завданнями було посилено завдяки сумновідомим змінам системи оподаткування впродовж процесу обговорення бюджету. Це означає, що більшість важливих поправок до різноманітних законодавчих актів про оподаткування було затверджено впродовж обговорення законів про бюджет. Ці зміни мали на меті задоволення різних потреб, що було зазначено вище. Податок на прибуток підприємств зазнав особливо багато змін, але і зміни до ПДВ, і до податку з доходів фізичних осіб були також суттєвими й важливими в усіх чотирьох країнах. Цей процес зробив систему оподаткування непередбачуваною й дорогою і для податкових служб, і для платників податків.
В останні роки (з 2000 року) можна було спостерігати тенденцію обмежувати спеціальні режими та пільги в системі оподаткування. Ця тенденція має на меті зменшення ставок податків, головним чином податку на прибуток підприємств і податку з доходів фізичних осіб. Це означає, що до принципу ефективності системи оподаткування знову почали ставитися серйозно.
(Nota bene: принцип ефективності системи оподаткування передбачає систему оподаткування, в якій рішення економічних агентів не залежать від податків. Іншими словами, якби системи оподаткування не існувало, економічні рішення були б такі самі).
Питанням системи оподаткування приділяють велику увагу в основних законодавчих актах, а саме: Конституція Польщі передбачає, що запроваджувати податки може лише парламент республіки. Таким чином, згідно з податковим законодавством повноваження виконавчої влади обмежено лише до технічних елементів системи оподаткування. Це обмежує можливість запровадження змін до законодавчих актів щодо оподаткування, але не вирішує проблеми повністю.
Основні проблеми Адміністрування податків – найбільший виклик реформам системи оподаткування. Податки відігравали обмежену роль у плановій економіці. Вони були частиною системи розподілення поряд з фіксованими цінами, субсидіями та кредитами. Кількість платників податків була низькою, а ступінь свободи податкових інспекторів – високим. Платники податків, здебільшого державні підприємства, не мали вагомих економічних стимулів зменшувати свої податкові зобов’язання (читай: шукати недогляди в податковому законодавстві). Ця ситуація радикальним чином змінилася впродовж перехідного періоду. Зараз існує багато приватних компаній, які працюють у ринкових умовах і таким чином мають сильну мотивацію для зменшення своїх податкових зобов’язань.
Витрати на реформи в системі оподаткування охоплювали також витрати на податкове адміністрування у вигляді навчання персоналу та капіталовкладень на першому етапі податкової реформи. У цьому питанні є ще один аспект. Витрати й ефективність адміністрування податків залежать від якості навчання персоналу та обладнання податкових адміністрацій, а також від розроблення податків, системи апелювання рішень податкових інспекторів до судів і положень про роботу державних службовців. Недостатньо розроблені правила оподаткування, які є незрозумілими та неоднозначними, збільшують витрати платника податків на виконання законодавчих положень. Водночас адміністрування податків відкрите для корупції, і витрати на утримання такого адміністрування досить високі.
Проблема складного і нечіткого податкового законодавства залишається, мабуть, найбільш важливою в цих країнах, особливо в Словаччині, яка запровадила широкомасштабні реформи в системі оподаткування 2004 року. Словаччина запровадила фіксовану ставку податку з доходів фізичних осіб на рівні 19% і скасувала більшість податкових пільг. Водночас було запроваджено єдину ставку ПДВ. Це означало, що пільгову ставку повністю ліквідовано, а всі товари й послуги оподатковуватимуть за єдиною 19%-вою ставкою. Врешті-решт, ставку податку на прибуток підприємств було зменшено до 19% для відповідності ставці податку з доходів фізичних осіб.
Ця проблема певною мірою обмежена судами з адміністративних питань, які можуть скасувати або змінити адміністративні рішення податкових інспекторів. Утім, головною проблемою залишається інтерпретація правил і норм оподаткування.
Створення місцевих підрозділів самоуправління – важлива частина трансформації. Їм було делеговано зобов’язання держави, але держава не повністю забезпечила їхні фінансові надходження. Місцеві податки забезпечували лише частину надходжень для органів місцевого самоуправління, і державні гранти залишаються основною формою надходжень. Що більше, правила надання грантів було змінено, що обмежило спроможність органів місцевого самоуправління планувати багаторічні проекти. Співвідношення податкових надходжень до ВВП у всіх країнах дуже високе, зважаючи на їхній рівень економічного розвитку. Водночас вони мають бюджетний дефіцит. Це означає, що зменшувати податкові надходження через зменшення податкових ставок чи бази оподаткування потрібно поступово й дуже обережно.
Список податків, зборів та інших податкових зобов’язань, що становлять систему оподаткування країн Вишеградської групи, дуже довгий. Деякі з них приносять вкрай обмежені державні надходження й водночас зумовлюють високі витрати на виконання законодавчих положень і адміністрування.
Узгодження податкового законодавства або, як вважають у країнах – членах ЄС, інтеґрація податкового законодавства може бути чинником, який здатний обмежити можливості подальших кроків у реформуванні системи оподаткування, навіть якщо нова директива щодо узгодження законодавства не ухвалена. Для цього існує кілька шляхів. По-перше, країни – члени ЄС можуть застосовувати тиск на інші країни, щоб обмежити податкову конкуренцію, наприклад, щодо податку на прибуток підприємств. По-друге, Європейський суд справедливості затвердив кілька рішень щодо систем оподаткування, які засновано на правилах недискримінації та вільного руху капіталу, товарів, послуг і робочої сили, що містяться в Договорі про заснування Європейського співтовариства. У результаті Європейський суд справедливості захищає ці правила та забороняє деякі податкові рішення, що перешкоджають виконанню цих правил.
Однак національні органи виконавчої влади можуть провадити державну політику щодо спроможності адміністрування податків і вдосконалення податкового законодавства.
Уроки реформ 1. Країни Вишеградської групи мали повноцінну стратегію для свого перехідного періоду принаймні з часу підписання угоди про вступ до ЄС. Було зрозуміло, яке саме інституційне середовище потрібно створити. Таким чином, перспектива вступу до ЄС була не лише інструментом розроблення деяких рішень для непрямого оподаткування, а й також інструментом розбудови процесу адміністрування податків і створення інституційного середовища. Це, мабуть, був найважливіший чинник реформування системи оподаткування. Україна ратифікувала угоду про створення Єдиного економічного простору між Білоруссю, Казахстаном, Росією та Україною 2004 року і водночас чітко заявила про своє бажання набути членства в Європейському Союзі. Такий дуалізм у виборі стратегічних цілей ускладнить реформи в системі оподаткування. Для країн Вишеградської групи чітка політична перспектива була інструментом прогресу в реформуванні податкової системи. З іншого боку, Україна належним чином застосовує основні податки і не повинна замінювати їх або запроваджувати нові основні податки. Такі кроки зменшили б інвестиційну привабливість країни та зробили б систему оподаткування непрозорою. 2. Основним досягненням цих країн було переміщення основних бюджетних надходжень з прямих податків, головним чином податків на прибуток, до непрямих податків, головним чином ПДВ та акцизних зборів. Це зменшило ризик різких коливань державних надходжень упродовж усього економічного циклу та забезпечило більшу економічну ефективність системи оподаткування. Це також стало інструментом залучення іноземних інвесторів. За останні роки Україна суттєво зменшила свої надходження від податку на прибуток підприємств. Однак країна досі має потенціал для подальшого зниження ставок. Чинна ставка податку на прибуток підприємств в Україні досі занадто висока порівняно із сусідніми країнами. 3. В останні роки існує чітка тенденція до розширення бази оподаткування та зменшення верхніх граничних ставок податків на доходи. Такі кроки (збільшення прозорості в системі оподаткування) вважаються ефективнішими інструментами для залучення іноземних інвесторів, ніж податкові канікули для інвесторів. Україна також може запроваджувати таку політику. 4. У більшості країн Вишеградської групи проблеми в системах оподаткування досі залишаються. Найважливіші з них – неоднозначність законодавства та адміністрування податків. Ці проблеми посилюються дуже частими поправками до законодавчих актів щодо оподаткування, які ухвалюють принаймні раз на рік. 5. Проблему адміністрування податків вирішено, зокрема, завдяки навчанню працівників, найманню кваліфікованого персоналу, а також забезпеченню персоналу новим обладнанням. Затверджено також деякі законодавчі рішення, спрямовані на забезпечення захисту прав платників податків. Найважливішим є запровадження рішення, згідно з яким апеляцію проти рішення податкових органів, що вважалося остаточним за умови адміністративного правопорядку, можна подати до суду з адміністративних питань. Таке рішення має принаймні дві переваги. По-перше, права платників податків захищають від сваволі податкових інспекторів. По-друге, пояснення суду слугує інтерпретацією законодавчих актів щодо оподаткування. У Польщі існує 14 реґіональних судів з адміністративних питань і Верховний Суд з адміністративних питань. Приблизно 40% рішень податкових адміністрації анулюють суди. Таке вирішення питання може бути корисним для України. 6. Проблему неоднозначності податкового законодавства можна зменшити через ухвалення конституційного рішення про те, що парламент (Верховна Рада) не може збільшувати дефіцит державного бюджету, який було визначено Кабінетом Міністрів у проекті державного бюджету, включаючи податкові пільги. Хоча це не ліквідує всіх ризиків ухвалення нечітких поправок до законодавчих актів щодо оподаткування. Україна може запозичити досвід Словаччини щодо того, як зробити свою систему оподаткування простою й прозорою (певною мірою це вже зроблено). 7. Існує також важлива проблема щодо того, як оподатковувати малі підприємства. На це питання немає універсальної відповіді. Реформування принципів оподаткування малого бізнесу в Угорщині, що почалося 2004 року, може бути добрим прикладом для наслідування або взагалі для запровадження простого презумптивного податку з простою базою оподаткування (наприклад, прибутки або кількість працівників). Згідно із законом XLIII 2002 року, Угорщина спростила стягнення податку для підприємців, максимальний річний прибуток від продажу яких не перевищує 15 мільйонів угорських форинтів, включаючи ПДВ, та які працюють принаймні два роки за тим самим правовим статусом. Ставка податку дорівнює 15%, і вона заміняє ПДВ, податок на автомобільний транспорт підприємств, податок на дохід приватного підприємця, оподаткування дивідендів, податок на прибуток підприємств. На цей час система оподаткування в Україні залишається занадто складною, незрозумілою й дорогою для утримання. 8. Проблему податкового шахрайства, наприклад відшкодування ПДВ, можна вирішити завдяки запровадженню обміну інформацією між податковими адміністраціями з інших країн. Добрим прикладом є існування спеціального адміністративного підрозділу, який має справу з головними платниками податків, включаючи експортерів. Зокрема Україна має вирішувати проблему накопичення великих податкових заборгованостей щодо відшкодування ПДВ. Однак перший крок треба зробити в напрямі великих платників податків. 9. Існує безліч проблем щодо повноважень податкових інспекторів, наприклад, щодо скасування та/або відстрочення стягнення податкових зобов’язань. Податкові витрати є частиною державної допомоги, і, таким чином, у країнах Вишеградської групи вони регулюються законодавством ЄС. Такі проблеми існують і в Україні. Повноваження співробітників податкових служб повинні бути обмеженими на кожному адміністративному рівні. 10. Оподаткування енергоносіїв великою мірою узгоджено в Європейському Союзі, передбачено також подальші кроки в цій сфері (наприклад, запровадження акцизного збору на електроенергію). Оподаткування енергетичних ресурсів в Україні має дві хиби. По-перше, держава не забезпечує стягнення податків. По-друге, рівень оподаткування вкрай низький. Збільшення податків на енергоресурси може бути пов’язано зі зниженням податків на оплату праці і, таким чином, цей крок може виявитися сприятливим для економіки. 11. Напівлегальний сектор економіки порівняно великий і відображає слабкі місця адміністрування податків, проблеми зі структурою економіки, відсутність рівноваги в економіці (безробіття й завеликий сектор малого підприємництва) та великий регуляторний тягар. Найкращий спосіб зменшити напівлегальний сектор – забезпечити адекватне й доцільне інституційне середовище, тобто чітку й прозору правову систему, сильне й спроможне адміністрування податків, що створює конкурентні ринки. Це легше сказати, ніж зробити. На мій погляд, вартість зменшення напівлегального сектору економіки (який складається з дуже малих і малих підприємств та домогосподарств) висока порівняно з перевагами такого кроку. 12. В Європі зростають надходження від податків і зборів, що стосуються забруднення навколишнього середовища. У майбутньому Україна може частково перемістити джерела податкових надходжень з робочої сили до природних ресурсів. 13. Кількість податків і зборів в країнах Вишеградської групи, зокрема в Польщі, занадто висока за будь-якими стандартами. Те саме можна сказати й про Україну.