Реформування системи соціального забезпечення

Ця аналітична записка дуже стисло описує досвід Словаччини та інших країн Центральної Європи (Польщі, Угорщини, Чехії) щодо реформування їхніх систем соціального забезпечення з особливим наголосом на зменшенні рівня бідності. Записку побудовано за таким принципом. Спочатку розглянуто передумови успішного зменшення рівня бідності – макроекономічну стабільність і стале економічне зростання. Потім вона привертає увагу до визначення цілей, спрямованих на зменшення бідності, і вибирає ті, що найбільш підходять до ситуації в країнах Центральної Європи та Україні. Документ також концентрує увагу на потенційних інструментах досягнення цих цілей у сфері зайнятості та соціальної адаптації.

Досвід країн Центральної Європи демонструє, що макроекономічна стабільність є абсолютно необхідною передумовою, але її недостатньо для того, щоб успішно досягти зменшення рівня бідності. Якщо фіскальну та грошову політику не підтримують на належному рівні або роблять економіку вразливою до зовнішніх і внутрішніх шокових явищ, саме бідні й вразливі верстви населення зазвичай сплачують непомірну ціну за недбалі дії влади. Дефіцит грошей, високі інфляція та відсоткові ставки, нестабільність національної валюти в усьому світі завдають удару по економіці в цілому, але вони найбільше шкодять бідній частині населення в країнах з перехідною економікою через дві причини. У таких країнах не вистачає ринків, де юридичні й фізичні особи могли б захищати себе проти макроекономічної нестабільності (хеджування валютних ризиків, різноманітні портфельні інвестиції); бідні прошарки населення та люди з низьким рівнем освіти не мають соціального капіталу й навиків захищати себе. Іншими словами, бідніша частина будь-якого суспільства потребує стабільності більше, ніж інші групи населення.

Існують дві основні характерні риси макроекономічної стабільності, що мають значення для перехідних економік: підтримка державних фінансів на належному рівні та адекватна антиінфляційна грошова політика. Відсутність тієї чи іншої риси раніше чи пізніше потребуватиме суттєвого корегування політики. Про це свідчить досвід Угорщини після кризи 1994 року, Чехії після кризи 1997 року, Словаччини після кризи 1998 року, а також Польщі впродовж економічного спаду 1999–2001 років, а саме затримка з корекцією державної політики призводить до запровадження надлишкового регулювання й посилення впливу будь-якої необхідної фіскальної реструктуризації, особливо на бідніших членів суспільства.

Друга передумова для успішної політики зменшення бідності – високі темпи сталого економічного розвитку. Однак ця тема виходить за межі цієї аналітичної записки. Таким чином, я хотів би зазначити один аспект сталого економічного зростання, що є важливим для політики зменшення бідності: диверсифікація економіки та згладжування економічного циклу. Економіки, що ґрунтуються на виробництві малого асортименту сільськогосподарських культур або промислових товарів і постають перед фактом високої циклічності на світових ринках, повинні проходити через дуже жорсткий цикл зростання та спаду зовнішнього попиту. Словаччина була саме такою економікою в середині 1990-х років, розраховуючи на експорт сталі, хімічної продукції та інших проміжних виробництв. Такі порушення рівноваги мають вплив на бідні елементи населення, подібний до впливу загальної макроекономічної нестабільності.

Тепер дозвольте привернути увагу до фактичних цілей політики, спрямованої на зменшення бідності. Хоча може здаватися, що визначення цілей зменшення бідності – просте й зрозуміле завдання, досвід країн Центральної Європи засвідчує, що і громадськість, і політики наголошують на невідповідних і помилкових цілях у контексті країн із середнім рівнем доходів, таких як Україна.

Передусім як потрібно визначати бідність? Існує дві школи з різними підходами до проблем економічної та соціальної політики. Перша концентрує увагу на відносній бідності. Наприклад, роблячи деякі зі своїх оцінок, Європейська Комісія дивиться на відсоток населення, що має дохід нижчий, ніж 60% медіанного рівня доходів у країні. Друга базує свій аналіз на абсолютній бідності: спочатку вона встановлює рівень доходів, необхідний для існування, – прожитковий мінімум (приміром, два американські долари на добу), а потім визначає, який відсоток населення в окремо взятих країнах отримує дохід, нижчий за цей рівень. А тим часом обидва критерії досить важливі. Я сказав би, що саме другий підхід має значення для бідних країн і тих, що швидко зростають. Критерії відносної бідності розглядають рівність усередині будь-якого суспільства, а не фактичний рівень бідності окремої людини. Спираючись на цей критерій, кількість бідних людей у Великій Британії вища, ніж у Болгарії чи Румунії. Нерівність також має тенденцію до збільшення в країнах, що швидко зростають, але це не має бути причиною серйозного хвилювання доти, доки результати або продукти зростання розподіляються, навіть якщо й не абсолютно рівно, серед усього населення.

По-друге, зайнятість і безробіття по суті мають бути головною метою будь-якої політики, спрямованої проти бідності, бо ризик бідності перебуває в дуже тісному зв’язку з безробіттям у країнах з перехідними економіками (звичайно, за винятком літніх людей). Більшість суспільств концентрують увагу на рівні безробіття. Хоча теоретично такий підхід має перевагу, оскільки вимірює наявну робочу силу та концентрує увагу розробників політики на тих, хто хоче працювати, але не може знайти роботу – на практиці це не так. Що насправді важливо для економіки, то це скільки людей працюють, що вимірюється рівнем зайнятості (наприклад, відсоток зайнятих людей у віковій категорії 15–64 роки), бо лише ці люди насправді виробляють товари, послуги й сплачують податки. Ще важливіше для соціальної політики – концентрація уваги на офіційному рівні безробіття, який створює стимули для підтримки економічно та соціально руйнівної політики, приміром, ранній вихід на пенсію, легка можливість отримання статусу інваліда тощо. Це дуже важливе питання. Словаччина та Угорщина мають приблизно однаковий рівень зайнятості – десь 57%. Однак у Словаччині набагато вищий рівень безробіття – згідно з деякими оцінками, більш як 10%. Хоча зараз це створює додаткове соціальне напруження в Словаччині, вона зможе набагато легше збільшити рівень зайнятості, коли її економіка продовжуватиме зростати. Угорщині буде набагато складніше змушувати людей знову працювати після того, як вони отримали статус інваліда або вийшли на пенсію. Водночас така система обходиться Угорщині набагато дорожче, бо пенсії, зазвичай, набагато вищі за виплати з безробіття.

Остання, але не менш важлива річ: бідність легше переносити та її соціальна вартість мінімізується, якщо бідність має тенденцію бути короткотривалим явищем, якщо вона не відновлюється через покоління і люди відчувають, що вони реально можуть стати на ноги та подолати її.

Насамкінець потрібно сказати, що країнам Центральної Європи й, мабуть, Україні необхідно сконцентрувати увагу на трьох основних завданнях політики, спрямованої проти бідності: збільшенні зайнятості, зменшенні абсолютної бідності й попередженні довготривалої бідності, поліпшенні соціальної мобільності.

Тепер, після того як ми розглянули передумови для зменшення рівня бідності й чітко визначили наші конкретні цілі, сконцентруймо увагу на способах досягнення цих цілей.

Нашу дискусію щодо цих інструментів буде змістовно поділено на дві частини. Перша стосується стимулювання зайнятості в легальній економіці. Друга концентрує увагу на інших особливостях політики соціальної адаптації, яка намагається зменшити рівень абсолютної бідності та її відновлення на додаток до сильної політики повної зайнятості.

Заохочення зайнятості в офіційній економіці – це основа будь-якої стратегії, спрямованої проти бідності, у країнах із середнім рівнем доходів, таких як Україна. Ця стратегія повинна сконцентруватися і на переміщенні робочих місць із тіньової економіки до офіційної, і на створенні нових робочих місць у легальній економіці. Важливо наголосити, що будь-який репресивний елемент (наприклад поліція, податкові органи тощо) мають відігравати другорядну роль у цій стратегії. Основне завдання стратегії – зробити створення робочих місць в офіційній економіці привабливішим. Зазвичай цієї мети можна досягти, використовуючи комбінації таких елементів:

- Зміни в податковій системі Цей крок, зазвичай, передбачає зменшення податкових ставок, розширення бази оподаткування, поліпшення системи адміністрування податків для того, щоб досягти кращого рівня їх стягнення, зміщення оподаткування з оплати праці до споживання та запровадження таких податкових систем, які ускладнюють ухилення від сплати податків. Іншими словами, успішні стратегії передбачають ліквідацію більшості, якщо не всіх, цільових податкових пільг і субсидій на користь порівняно низької ставки податку для всіх; концентрацію уваги на податку на додану вартість і на акцизних податках, що є основним джерелом доходу; реформування витратної частини бюджету для відповідного зменшення надходжень; порівняно низьких ставок податку на доходи громадян і внесків до фонду соціального забезпечення. Словаччина є добрим прикладом застосування такої стратегії: вона запровадила єдину ставку податку на додану вартість на рівні 19% з 1 січня 2004 року, що дало змогу запровадити єдину 19%-ву ставку податку на доходи громадян, запобігти подвійному оподаткуванню (наприклад податок на дивіденди) і зменшити розмір внесків до фонду соціального забезпечення більш як на три відсотки.

- Стимули для праці в офіційній економіці Доки існує обмежений зв’язок між тим, що особа сплачує державі (податки та внески до фонду соціального забезпечення), і тим, що вона отримує від неї, немає економічних стимулів працювати в легальній економіці, бо людина за це нічого не отримує. Реформи в країнах Центральної Європи містили елементи, що жорстко прив’язують соціальні виплати держави до внесків громадяни. У Польщі, Словаччині та Угорщині було створено так званий другий рівень пенсійної системи, в якій велику частку внесків спрямовують на особисті пенсійні рахунки. Навіть у ще наявних державних солідарних пенсійних системах існує тенденція посилювати зв’язок між внесками та пенсіями, лікарняними й іншими виплатами. Прикладом є Словаччина, а також Чехія, яка зараз розглядає можливість посилення цього зв’язку.

- Доступ до кредитів для підприємницької діяльності та населення Одна з найбільших перешкод у розвитку підприємницької діяльності та економічному зростанні в перехідних економіках – недостатній доступ до фінансування і у формі позик, і у формі капітальних вливань. Як визначив Ернандо де Сото, ці проблеми великою мірою стосуються проблем з надання гарантій, що, своєю чергою, є наслідком недосконалих правових систем і нечітких прав власності. Більшість людей, навіть у бідних країнах, володіють власністю, іноді великою, але їхнє право власності або формально не оформлено, або існують проблеми з ефективним її наданням під заставу для забезпечення гарантій для позик. Інша проблема, що проявляється досить часто, – загальний низький рівень розвитку банківського сектору, всебічне залучення держави до банківських операцій на противагу регулюванню банківської діяльності та “захисту” позичальників від кредиторів, через що приватні банки не квапляться надавати позики. Раніше чи пізніше радикальна реструктуризація та приватизація банків ставали основним принципом успішної економічної політики в країнах Центральної Європи. Країни, що вдалися до таких заходів раніше – такі як Угорщина, – провели реформи успішніше й дешевше, ніж ті, що зробили це пізніше, наприклад Польща, Словаччина, Чехія. Словаччина стала світовим лідером щодо запровадження ефективної системи для використання рухомого майна (вантажівки, легкові автомобілі, інвентар та ін.) як гарантій. Використання іпотеки як джерела кредитування нових підприємств упродовж останніх років стає дедалі частішим. Запровадження таких систем дає змогу набагато більшій кількості людей започатковувати або розвивати свій бізнес, ніж будь-яка спеціалізована державна система позик або грантових програм. До того ж такий крок дешевший, і малий бізнес має тенденцію ставати основною рушійною силою зайнятості в легальній економіці. Такі системи також створюють чималі економічні стимули для підприємств, що працюють у тіньовій економіці, переходити до офіційного сектору, бо там є певні вигоди для власників підприємств, наприклад доступ до банківських кредитів.

- Регуляторне середовище, зокрема трудове законодавство Парадоксально, але бідніші країни, де держава слабка, мають тенденцію до складнішого регулювання, особливо щодо ринку праці. Дослідження виявляють, що деякі найбідніші країни у світі (наприклад в Африці) мають одне з чи не найсуворіших трудових законодавств. Звичайно, таке законодавство створює подвійну проблему: воно не виконується належним чином і змушує працедавців працювати в тіньовій економіці. Отож дуже важливо мати таке трудове законодавство, яке можна застосовувати в цій країні за цих обставин та яке не заважатиме працедавцям наймати працівників, бо їх буде дуже дорого звільняти, коли це стане необхідно. Водночас досвід країн Центральної Європи засвідчив, що не можна зупинити або попередити зменшення зайнятості на великих, у минулому державних підприємствах, його можна лише сповільнити. Затримка зазвичай або дуже дорога для уряду (якщо він сплачує підприємствам субсидії для підтримки рівня зайнятості), або може зруйнувати ціле підприємство (якщо уряд змушує працедавців підтримувати рівень зайнятості). Врешті-решт, гроші витрачатимуть набагато краще на перекваліфікацію працівників, розвиток інфраструктури або соціальну допомогу. Маючи це на увазі, 2003 року Словаччина реформувала свій Кодекс законів про працю для збільшення гнучкості робочого часу, порядку наймання та звільнення працівників і обмеження повноважень профспілок.

Окрім сильної політики зайнятості, існують інші напрями політики соціальної адаптації, яка є необхідною для зменшення абсолютної бідності та унеможливлення її відновлення. Такі напрями можуть набирати різноманітних форм, які найбільше надаються для місцевих умов. Отож обговорімо принципи, на яких вони повинні засновуватися, а не власне напрями політики.

Основним питанням з огляду на досвід України є питання допомоги в натуральній формі, особливо так звані пільги. По-перше, країни Центральної Європи ніколи не мали великих систем пільг. Вони також поступово намагалися скасувати будь-які пільги та забезпечити державне фінансування пільг, що залишаються. Є кілька причин такого підходу. Пільги в негрошовій формі виявляються дорожчими і для держави, і для підприємств, які їх надають. Вони також недостатньо підтримують ідею цільового характеру та занадто щедрі. Водночас вони мають тенденцію створювати пастки для громадян, оскільки громадяни дуже часто не можуть змінити помешкання, роботу тощо без реальної втрати частини пільг.

З іншого боку, деякі уряди країн Центральної Європи (наприклад Польща або Словаччина) зробили наголос на допомозі в натуральній формі та фінансових виплатах як додаткового інструменту для підтримки бідних, окрім основної допомоги бідному населенню. Надання притулку або харчів міською владою безробітним громадянам, субсидування шкільних сніданків, підручників та інших необхідних речей для дітей з бідних сімей, надання житлових субсидій, зумовлених квартирною платою та оплатою комунальних послуг, або допомога дітям, обумовлена відвідуванням школи, – усі ці елементи є невід’ємною частиною систем соціального забезпечення в цих країнах. Допомога в натуральній формі та фінансові виплати можуть бути ефективними, якщо є велика ймовірність того, що ці гроші буде витрачено не за цільовим призначенням для зменшення бідності в майбутньому (наприклад витрати на освіту та житло) та якщо вони є додатковими до основної системи соціального забезпечення, що базується на грошових виплатах.

Одне з найважливіших питань в Європейському Союзі в цілому та в країнах Центральної Європи зокрема – розроблення систем оподаткування та соціальної допомоги таким чином, щоб створити економічні стимули до праці. Словаччина та Німеччина розпочали амбіційні реформи в цій сфері в 2003 та 2004 роках. Зараз до них приєдналася Чехія. Ці реформи, такі як зменшення соціальних виплат, обумовлене надання соціальної допомоги, зниження податків для сімей з дітьми та внесків до системи соціального забезпечення, намагаються змусити працівників платити самим за себе, навіть якщо їхня праця порівняно низькооплачувана. В Україні завдяки низькому рівню виплат з безробіття це питання, можливо, менш важливе, ніж інші, обговорювані в цьому документі.

Інше важливе питання стосується цільового характеру соціальних програм. Країни із середнім рівнем доходів, до яких належить Україна, не можуть підтримувати такий рівень оподаткування, який існує в країнах Європейського Союзу, та водночас темпи зростання, необхідні для зменшення бідності. Тому дуже важливо уникати універсальних систем загального добробуту такого типу, що існують у багатьох західноєвропейських країнах, і відповідним чином спрямовувати соціальні програми. Нині доволі поширена ілюзія, що оскільки в таких країнах, як Україна, майже всі громадяни бідні, держава має надавати субсидії всім. Ця ілюзія ігнорує той факт, що, зрештою, субсидії фінансують за рахунок податків, які сплачують ті самі бідні громадяни, але зменшених на всі витрати й неефективні дії влади. У цьому сенсі успішні неєвропейські країни, такі як Чилі та Корея, можуть бути взірцем для наслідування. Житлові та освітні програми, а також програми з охорони здоров’я мають обережно спрямовуватися на гарантування мінімального набору послуг і можливості отримувати їх. Причому набір послуг повинен відповідати можливостям країни. Дуже добрим методом спрямування допомоги є концентрація уваги на дітях з незабезпечених сімей. Доведено також, що інтеґровані, ефективні й результативні програми, які надають від народження дитини до зрілого віку та забезпечують достатньо рівний доступ для всіх дітей до охорони здоров’я, харчування й освіти, – одні з найкращих інвестицій, які може зробити державний сектор.

Насамкінець дозвольте привернути увагу до одного питання, в якому жодна центральноєвропейська країна не досягла відчутного успіху і що може також стосуватися України. Є дуже багато тих, хто програв від трансформації суспільства, – людей, яким понад 45 років і які мають досить низький рівень освіти. Здатність таких громадян пристосовуватися до нових умов, особливо якщо вони втратили роботу, обмежена. Їхня реінтеґрація до ринку праці не надто успішна, і вони або залишаються безробітними (як, наприклад, у Польщі та Словаччині), або стають непрацездатними, або рано виходять на пенсію (як, наприклад, у Чехії та Угорщині).