ЧАСТИНА 1: Міжнародні порівняння
На практиці існує три способи надання пенсійного забезпечення літнім людям: або за допомогою податків, або за допомогою заощадження грошей (схема фінансування), або за допомогою страхування, що означає купівлю обіцянки щодо частки в майбутньому виробництві (нефінансова схема, часто у формі так званої солідарної системи). За схемою фінансування (заощадження грошей) працівники заощаджують частину своїх доходів і накопичують ці заощадження для того, щоб використовувати їх після виходу на пенсію. Дві інші схеми – за допомогою податків і страхування – засновано на обміні між поколіннями, коли нинішні працівники сплачують за теперішніх пенсіонерів.
У різних країнах існують різноманітні пенсійні системи, засновані на схемі податків, солідарній системі, схемі фінансування або на комбінації цих схем. Деякі країни покладаються на системи “фіксованої ставки”, які переважно фінансуються за рахунок податків (наприклад, Велика Британія, Швейцарія, Нідерланди, Ірландія та Данія), що забезпечує основний дохід незалежно від зарплати або сплачених внесків. Інші країни віддають перевагу солідарній системі, яка головним чином фінансується за рахунок внесків на соціальне забезпечення (наприклад, Німеччина, Італія, Франція, Австрія, Швеція), де пенсії залежать від попереднього заробітку, але водночас зберігається мінімальна пенсія. Що більше, країни з традиційно високорозвиненими ринками капіталу принаймні частково покладаються на систему накопичення заощаджень та їхнього подальшого інвестування. Такі країни, включаючи США, Велику Британію та Нідерланди, розробили комбінацію звичайної системи, що базується на “фіксованій ставці” та (обов’язкових або добровільних) планах фінансування, подібних до системи, яку рекомендує Світовий банк .
1981 року південноамериканська країна Чилі дозволила перемістити всі внески із солідарної системи до систем повного обов’язкового та добровільного інвестування. Заощадження людей почали накопичуватися на особистих рахунках та інвестуватися у цінні папери на ринку капіталу. Згодом, спочатку південноамериканські сусіди Чилі (наприклад, Перу – 1993 року, Аргентина та Колумбія – 1994 року, Уругвай – 1996 року, Болівія та Мексика – 1997 року), а потім багато інших країн провели схожі реформи й скасували або принаймні зменшили роль своїх солідарних систем. Стоячи перед викликами глобалізації, проблемою старіння населення та високим рівнем безробіття, які разом зумовлюють фінансовий тягар на солідарну систему, багато посткомуністичних країн (наприклад, Казахстан, Угорщина – 1998 рік, Польща – 1999 рік, Латвія – 2001 рік, Хорватія, Естонія, Росія – 2002 рік) і деякі заможні демократії (Данія – 1983 рік, Швейцарія, Нідерланди – 1985 рік, Велика Британія – 1988 рік, Австралія – 1991 рік, Швеція – 1996 рік) запровадили системи обов’язкового страхування. Більшість з них створили комбіновану систему, засновану на солідарній системі та рівнях фінансування/інвестування.
Однак не всі країни задоволені ідеєю замінити солідарну систему на обов’язкове фінансування/інвестування. Без сумніву, ефективна солідарна система має чималі переваги, які й можуть пояснити її тверді позиції в континентальній Європі та країнах зі змішаною системою. Навіть старіння населення не є вбивцею солідарної системи – ефективним, але не дуже популярним рішенням може бути підвищення пенсійного віку. Що більше, перехід від солідарної системи до системи фінансування/інвестування потребує величезних витрат, що стають фінансовим тягарем для державного бюджету. Через це багато країн (наприклад, Німеччина, Італія, Франція, Австрія, Іспанія, Чехія та Словенія) концентрують увагу на вдосконаленні своїх солідарних систем і підтримці схем добровільного фінансування/інвестування, а не на розробленні системи обов’язкового фінансування/інвестування.
Реформуючи солідарні системи, деякі країни, наприклад, Швеція, Німеччина, Італія або Польща, запровадили систему “умовно визначеного внеску”. Принцип дії цієї системи – коли нинішні працівники сплачують за теперішніх пенсіонерів – залишається таким самим. Однак умовно визначений внесок має дві нові особливості: 1) кожна особа має свій умовний рахунок, де впродовж усього життя фіксуються надходження та відплив грошей, 2) пенсію розраховують як суму залишку на рахунку на час, обраний для виходу на пенсію, поділену на оцінку середньої тривалості життя для особи такого віку, що означає, що пенсія головним чином залежить від внесків, сплачених упродовж усього робочого стажу.
Реформування в країнах Центральної Європи. Угорщина (1998 року), Польща (1999 року) та Словаччина (2004 року) провели основні пенсійні реформи, що передбачають приватизацію їхніх національних пенсійних систем, частково замінюючи їх системами фінансування/інвестування особистих заощаджувальних рахунків, якими управляють комерційні структури. В Угорщині пенсійна реформа залишила державну солідарну систему майже без змін – з надлишковим перерозподілом грошей і відсутністю обліку особистих внесків. З іншого боку, Польща запровадила систему умовних рахунків, де пенсійні виплати відображатимуть особисті внески майже в лінійний спосіб. Словаччина вибрала схожий підхід, хоча й без запровадження умовних рахунків. Вона також розробила комбіновану систему, але порівняно з деякими іншими посткомуністичними країнами прогресивніше рухається до системи обов’язкового фінансування/інвестування (Таблиця 1). І навпаки, у Чехії та Словенії уряди вирішили реформувати свої нинішні державні солідарні системи без приватизації. Водночас вони заохочували громадян на добровільній основі заощаджувати гроші для виходу на пенсію в приватних пенсійних фондах .
ЧАСТИНА 2: Реформа в Словаччині
Словаччина запровадила основну пенсійну реформу 2004 року. Основний її чинник –поширене невдоволення щодо рівня життя пенсіонерів. Державний пенсійний фонд з 1997 року відчував постійний дефіцит грошей, що спричинило неухильне зниження реальних пенсій. Середня пенсія за віком становила 157 євро 2003 року – приблизно 45% середньої заробітної плати в економіці країни проти 54% 1991 року. Стара система мала високий рівень перерозподілу коштів. Різниця між найнижчою та найвищою пенсіями була мінімальною. Ця система була доброю лише для працівників з низьким рівнем доходу та спекулянтів, які працювали в тіньовому секторі економіки і сплачували мінімальні внески. Ця тенденція посилилася ще більше через процес глобалізації, який надав можливості тим, хто мав велику зарплату, взагалі уникати сплати внесків до цієї системи. Різке збільшення безробіття наприкінці 1990-х років разом з очікуваною демографічною кризою викликало необхідність реформування системи. Взявши до уваги рекомендації Світового банку та вивчивши досвід реформування в Угорщині й Польщі, новий уряд вирішив побудувати пенсійну систему, яка засновувалася б на трьох рівнях і “мережі безпеки” для громадян з дуже низькими пенсіями. Стару солідарну систему було розподілено на обов’язкове соціальне страхування (перший рівень) та обов’язкове заощадження (другий рівень), що доповнювалися менш масштабною системою добровільних заощаджень (третій рівень). Солідарність було чітко відокремлено та урізано до гарантування мінімального прожиткового рівня, який фінансувався за рахунок податків.
Реформування солідарної системи – перший рівень
Реформування першого рівня призвело до запровадження таких основних новацій:
1. Поступове підвищення встановленого пенсійного віку в середньому з 55 років для жінок (залежно від кількості дітей) та 60 років для чоловіків до остаточних 62 років для представників обох статей. Усі чоловіки виходитимуть на пенсію у віці 62 роки з 2006 року, а всі жінки виходитимуть на пенсію в 62 роки, починаючи з 2015 року.
2. Нова формула розрахунку пенсій. Порівняно зі старою нова формула розрахунку пенсій надає вищі пенсії тим, хто заробляв більше та сплачував вищі внески упродовж всього робочого стажу й навпаки. Перерозподіл грошей зменшуватиметься впродовж трирічного перехідного періоду. Нова схема розрахунку повинна збільшити мотивацію до сплати внесків і ліквідувати уникнення сплати внесків. Відповідним чином така система ставить під загрозу малозабезпечених громадян, які отримуватимуть дуже низькі пенсії. Передбачається, що вони також отримуватимуть допомогу з державного бюджету. Таким чином, солідарність було чітко відокремлено від сплати обов’язкових внесків.
3. Нова індексація наданих пенсій: це так званий “швейцарський метод”, що означає автоматичну щорічну індексацію пенсій на середньозважене значення індексу споживчих цін (інфляцію) і зростання середньої номінальної заробітної плати в економіці. Питома вага кожного параметра становитиме 0,5. Загалом зміни принципів індексації послаблюють вплив політики на розрахунок пенсій, але прив’язують його до зростання економічних показників. Це добрий знак, бо індексація часто була предметом політичної боротьби напередодні реформ.
4. Ранній і пізній вихід на пенсію. На відміну від колишньої системи реформована солідарна система дозволяє ранній і пізній вихід на пенсію. За кожний місяць виходу на пенсію раніше встановленого віку пенсія зменшується на 0,5%, а за кожний місяць виходу на пенсію пізніше встановленого віку пенсія зростає на 0,5%.
Потенційні проблеми. Хоча нова солідарна система посилює мотивацію, вона автоматично не змінює рівень зайнятості. Останнє має визначний вплив на обсяги пенсійних внесків і є основним обмеженням для розміру пенсій. Однак ані нова формула розрахунку пенсій, ані нові правила індексації не відображають ці зміни, і система продовжує надавати негарантовані обіцянки. З огляду на демографічні очікування ця проблема може знов з’явитися вже 2015 року. Це потребуватиме ще однієї реформи солідарної системи , включаючи кілька варіантів, серед яких подальше підвищення пенсійного віку, підвищення внесків, зміни до формули розрахунку пенсій та/або зміни до правил індексації пенсій (наприклад, лише на інфляцію, що, як очікується, повинна бути нижчою за зростання зарплати).
Під критику також підпадає марна спроба словацьких реформаторів, які хотіли побудувати універсальну систему з однаковими правилами для всіх. Опір силовиків (наприклад, військових і поліцейських) був занадто сильним і тому пільги не зазнали змін. Однак доброю новиною є той факт, що принаймні досягнуто політичної згоди скасувати ці пільги.
Запровадження системи обов’язкового фінансування/інвестування – другий рівень
Новий обов’язковий “другий” рівень набере чинності 1 січня 2005 року. Усім громадянам, молодшим за визначений вік (приблизно до 52 років), буде дозволено зробити вибір до червня 2006 року: вступати до системи фінансування/інвестування чи ні. Після вступу до системи шляху назад вже не буде. Молоді люди, які вперше входять до ринку праці, будуть зобов’язані починати з другого рівня. Їхніми активами управлятимуть приватні пенсійні компанії, які конкуруватимуть на ринку, а незалежний орган з питань фінансового нагляду спостерігатиме за їхньою діяльністю. Засновники пенсійних компаній повинні бути надійними фінансовими установами, які матимуть принаймні три роки досвіду такої діяльності. Мінімальний основний капітал має становити 300 мільйонів словацьких крон (7,1 мільйона євро). Кожна пенсійна компанія управлятиме трьома фондами з різними обмеженнями щодо інвестування та різними відношеннями між ризиком і прибутком (Таблиця 2). Гроші, що сплачуються на другому рівні, будуть приватною спадковою власністю громадян, які заощаджують гроші. Відсотки, зароблені на таких фондах, не підлягатимуть оподаткуванню.
Портфель інвестицій. Акції – це занадто нестабільний інструмент для забезпечення доходу після виходу на пенсію, хоча вони можуть бути цінним компонентом портфеля інвестицій упродовж періоду накопичення грошей. Облігації надають стабільніший дохід за рахунок менших прибутків. Через це клієнти пенсійних фондів інвестують гроші головним чином в акції для того, щоб скористатися перевагами більших, але нестабільних прибутків, а потім поступово, з наближенням часу виходу на пенсію, перевести гроші в облігації. Щоб дозволити таку стратегію інвестування, словацьким реформаторам потрібні три різні фонди. Кожен з тих, хто заощаджує гроші, може одночасно мати активи лише в одному фонді. За п’ятнадцять років до виходу на пенсію ті, хто заощаджує гроші, не можуть тримати активи в інвестиційному фонді, і за сім років до виходу на пенсію вони повинні повністю перемістити активи до консервативного фонду.
Гарантії. Держава безпосередньо не гарантує ані особливих результатів функціонування пенсійних фондів, ані номінальної вартості сплачених внесків. Проте опосередковано закон встановлює жорсткі обмеження щодо інвестування для пенсійних компаній і забезпечує жорстке регулювання їхньої діяльності. Закон також вимагає від пенсійних компаній досягнення певного мінімального рівня результатів функціонування, сумірного з результатами діяльності їхніх конкурентів. Що більше, держава гарантує стовідсоткову виплату пенсій у разі шахрайства або правопорушень.
Обмеження щодо інвестування. Згідно із законом, цінні папери, які випустили словацькі емітенти, мають становити принаймні 30% коштів портфеля інвестицій. Прихильники цього обмеження стверджують, що це має “унеможливити відплив внутрішнього капіталу.., накопичити джерела для інвестування до словацької економіки... та допомогти розвивати ринок цінних паперів Словаччини”. Однак більшість економістів попереджають про негативний вплив цього обмеження. Загалом воно обмежує вибір найкращих можливостей для інвестування, а також має негативний вплив на норму прибутку й розмір пенсій. Що більше, це обмеження не тільки не відповідає правилам Європейського Союзу щодо вільного руху капіталу, а й обмежує спроможність системи фінансування/інвестування протистояти демографічній кризі.
Витрати в перехідному періоді. Запровадження другого рівня стає причиною високих витрат у перехідному періоді, які з’являтимуться впродовж наступних десятиріч. Ці витрати – суттєва перешкода для багатьох країн, в яких працюють міцні солідарні системи і які розглядають перехід до системи обов’язкового фінансування/інвестування. Витрати в перехідному періоді є наслідком переміщення внесків із солідарної системи до другого рівня – у результаті держава отримує менше грошей, але вона однак має виплачувати ті самі пенсії. Таким чином, витрати в перехідному періоді насправді залежать від розміру внесків до системи фінансування/інвестування та від кількості людей, які переходять до цієї системи. У Словаччині ці витрати мають становити приблизно 1% річного ВВП Словаччини (2005 року приблизно 15 мільярдів словацьких крон, або 360 мільйонів євро). Це також є політичним зобов’язанням, яке країна бере на себе відповідно до Маастрихтських критеріїв для переходу на спільну європейську валюту . Є також кілька варіантів щодо того, як профінансувати витрати в перехідному періоді: велику частину витрат можна покрити за рахунок: 1) реформованої солідарної системи, яка приноситиме вищі надходження після підвищення пенсійного віку, – тут очевидним є зв’язок між запровадженням системи фінансування/інвестування та необхідністю підвищити пенсійний вік – а це має згенерувати ресурси в державному резервному фонді (4,75% щомісячного фонду заробітної плати до утримання податків, бажано – для покриття дефіциту солідарної системи). Іншими джерелами є: 2) надходження від приватизації (уряд Словаччини заощадив 65 мільярдів словацьких крон, або 1,55 мільярда євро спеціально для цієї мети), 3) державний бюджет, 4) позики. Резерви солідарної системи та надходження від приватизації мають покрити всі витрати в перехідному періоді до 2011 року. Однак нестача грошей може з’явитися раніше в разі масового переходу до цієї системи. Пізніше можна залучити інші джерела, включаючи надходження від подальшої приватизації, внески до державного бюджету та позики. У довготривалій перспективі, навіть після підвищення пенсійного віку до 65 років для представників обох статей (що дуже ймовірно), після 2030 року у фінансовому балансі солідарної системи з’явиться дефіцит. Однак після 2054 року солідарна система матиме профіцит, бо більшість людей отримуватимуть комбіновану пенсію з рівня фінансування/інвестування та із солідарної системи.
ЧАСТИНА 3: Уроки реформи та рекомендації
Мотивація. У добу глобалізації уникати сплати внесків на соціальне забезпечення стає ще простіше. Таким чином, мотивація працювати легально й сплачувати внески є визначальною для підтримки пенсійної системи та всієї економіки. Для досягнення цієї мети розмір пенсії має відображати розмір сплачених внесків.
Солідарність. Системи, які орієнтуються на мотивацію, несуть загрозу бідності в літньому віці для малозабезпечених груп населення. Потрібно мінімізувати цю загрозу через безпосередню підтримку, яку надаватиме солідарна система, що фінансується за рахунок податків. Обсяг перерахувань можуть легко корегувати політики.
Прозорість. Солідарність має фінансуватися за рахунок податків і бути чітко відокремленою від системи обов’язкового страхування та заощаджувальних внесків. Це забезпечує можливість надавати підтримку найбіднішим пенсіонерам і створює перспективу для того, щоб обов’язкові системи фінансування/інвестування ставали добровільними й приватними.
Пенсії та стабільність. І солідарна система, і система планів фінансування/інвестування пропонують вищі пенсії за різних умов. Тоді як ринок праці (зміни в робочій силі та продуктивності) визначає розмір пенсій у солідарній системі, ринок цінних паперів (реальний рівень дохідності капіталу) є визначальним у системі фінансування/інвестування. Комбінація обох систем надає можливість диверсифікувати джерела фінансування майбутніх пенсій між ринком праці й ринком цінних паперів і збільшити стабільність системи в цілому.
Витрати в перехідному періоді. Запровадження другого рівня несе чималі витрати на трансформацію. Якби Словаччина не зберегла великої частини надходжень від приватизації, запровадження найбільшого в Європі другого рівня було б неможливим. Велику частину витрат у перехідному періоді можна профінансувати також за рахунок заощаджень солідарної системи, які можна створити через обмеження їхньої щедрості (наприклад, за рахунок підвищення пенсійного віку або запровадження менш щедрої індексації пенсій).
Демографічні кризи. Старіння населення не є вбивцею солідарної системи – ефективним, але не дуже популярним рішенням може бути підвищення пенсійного віку. Однак негативні демографічні очікування мають безпосередній вплив на зменшення пенсій у солідарній системі за інших рівних умов. З іншого боку, система фінансування/інвестування дає змогу “експортувати” капітал до економіки зі стабільними або позитивними демографічними змінами та уникнути негативних наслідків.
Автоматичні поправки. Не надзвичайне втручання політиків, а звичайні зміни в системі повинні впливати на динаміку основних економічних показників. Наприклад, індексація розміру пенсій повинна відповідати інфляції або зростанню заробітної плати або обом цим показникам водночас, а не чекати на рішення політиків, які мають схильність давати нереалістичні обіцянки. В оптимальному варіанті індексація повинна відображати лише зміни в розмірі збільшених внесків.
Адміністративні витрати. Адміністративні витрати будь-де вищі за приватними, аніж за державними пенсійними планами. Вони особливо високі в разі приватних особистих пенсійних рахунків.
Популярність другого рівня. Кількість людей, які переходять до другого рівня, перевищила очікування і в Угорщині, і в Польщі. Причиною є поширена недовіра до державної пенсійної системи та бажання заощаджувати на особистому пенсійному рахунку. Цей аргумент робить запровадження другого рівня набагато легшим. Однак більша кількість людей, які переходять до цієї системи, збільшує витрати в перехідному періоді. Таким чином, треба розглянути питання врегулювання процесу переходу до цієї системи.